前 言

在“绿色奥运，科技奥运，人文奥运”的主题思想下，将2008年北京奥运会举办成为服务水准最高的奥运会，不仅需要渗透于奥运活动的现代科学技术和科学成果，最重要的仪仗服务部门的服务水平和管理办法。2008年是奥运年，是建立服务型政府的重要一年，也是中国电子政务发展机遇与挑战并存的一年。2008年电子政务信息化将在过去普及认识的基础上深化应用，中国各级政府部门的IT服务意识与管理方法更加受到重视。

在 20 世纪 80 年代中期，英国政府部门发现提供给他们的 IT 服务质量并不是最佳的。于是，要求当时的政府计算机和电信局启动一个项目对此进行调查，并开发一套有行之有效的计量IT资源使用的方法，供英国政府部门和私有部门使用。这个项目的最终成果就是一套公开出版的 IT 管理指南，逐渐演变形成了我们今天所倡导的 ITIL(Information Technology Infrastructure Library, 信息技术基础设施库)。

自 2002 年 ITIL 开始与国内用户“亲密接触”以来，很多政务部门都想拥有 ITIL 这本舶来的“圣经”，但当他们打开阅读的时候，却遭遇了文化传承、组织适应力等多个问题。 ITIL 遇到了严重的水土不服，国内很多企业和政府部门都清楚 ITIL 可以改进他们现在的不足，很多组织也购买了一些IT运维和监控管理的工具，但收益却是很小。

面对日益繁复庞杂的IT系统，政府服务部门如何科学有效地统筹管理？如何将不同时期的不同系统进行整合，简化管理和操作流程，消除数据孤岛、信息孤岛，降低IT系统总体拥有成本，提高业务服务水平，发挥最大的效益，并创造优异的灵活性来适应未来的业务变化，是每个政府部门和中小企业都必须解决的难题。如何在有限的投入下尽快建立高效、规范的电子政务运行体系，提高IT管理水平，改善政务系统的运行质量，已经成为当前各级政府信息化主管面临的重要问题。

从2007年初到年2008年第一季度的这段时间里，我们对相关政府部门做了大量的调查工作，在展示调查结果的同时，我们还将分析调查报告中数据，并且在科学调研的基础上预测我国电子政务领域的ITIL发展方向。ITIL 作为起源于政府自身 IT 管理需求、政府自主开发的标准，和电子政务运维服务有着天然的联系，对于我国改善电子政务运行质量和应用效果具有极高的参考意义。

一．调查目的

广通信达科技有限公司是一家专业从事IT管理软件与服务供应的厂商。拥有自己成熟的研发和技术服务队伍，能够为广大用户提供全面高效的IT管理产品、解决方案和专业服务。广通信达已成功地研发出了IT管理中的开放式的事件复合关联技术、事件自动建模技术，并围绕这两项核心技术结合多年的实践服务经验，向市场推出了涵盖系统网络管理、信息安全管理、服务流程管理等功能的全面的产品线。

广通信达在不断提高内在产品与服务品质的同时，也始终致力于开展多方位的战略合作。为了获得我国电子政务信息化的真实、准确、及时、完整的数据，支持科学制定促进政府部门信息化的措施手段，决定开展此次全国ITIL应用于需求抽样调查工作，问卷调查包括：现场纸质发放、邮寄、电子、邮件、传真等。其目的在于总结经验、诊断问题、研究解决方案，面向大众群体推广最先进的ITIL管理理念。

1．致力于IT服务管理研究

如图1所示，ITIL的主要宗旨在于解决并纠正信息化建设与管理中可能出现的弊端，它提供了一个指导性框架。这个框架可以保留组织现有IT管理方法中的合理部分，同时增加必要的技术，并且方便了各种IT职能间的沟通和协调。

图1 ITIL的核心力量

首先，ITIL并不是一套理论模式，而是以全球最佳实践经验为依据，基于高质量、合理定义、可重复流程等运作为基础，确立一整套可持续改进的计划。因此，本次调查的结果将展示的也并不是要将一些数据罗列在一起，其最终目标是了解政府部门对ITIL/ITSM的认可程度以及应用情况，探索中国电子政务实施ITIL的最佳路径和成功的关键因素。

广通信达一直致力于IT服务管理方面的研究，公司先后被一些国家部委和企业单位认定为网络基础设施与信息化管理长期战略合作伙伴。集思广益是我们这些年以来一直保持良好关系的法宝，公司从2007年开始，采用多种调查的方式收集数据实证研究，用事实说话。从硬性的IT基础设施调查，到软性的IT服务提供商调查，再到ITIL/ITSM实施瓶颈的内容调查，在总结经验、诊断问题、研究解决方案的同时，紧跟世界前沿及时更新方法论，面向大众群体普及推广最先进的ITIL（ITSM）理念。

2．摆脱IT管理的困扰

1999年推出的ITIL V2是基于流程型的实践，共有10本图书，包含7个体系：服务支持、服务提供、服务管理规划与实施、应用管理、安全管理、基础架构管理及ITIL的业务前景。它已经成为了IT服务管理领域全球广泛认可的最佳实践框架。ITIL对10个服务支持和服务交付流程及功能的目标分别进行了明确描述，包括：

 服务支持
 事故管理
 故障管理
 变更管理
 配置管理
 发布管理
 服务交付
 服务级别管理
 财务管理
 容量管理
 可用性管理
 持续性管理

而2007年基于服务生命周期的ITIL V3整合了V1和V2的精华，并与时俱进地融入了IT服务管理领域当前的最佳实践。为了提高服务效率而产生的电子政务系统，在实施ITIL时可以有助于最终进行完善的服务管理。在ITIL的各个流程管理中，可以直接与各个公共事务部门相互作用，实现对业务功能及流程进行重新设计，降低成本、缩短周转时间、提高质量和增进用户满意度。

20世纪90年代以来，我国政府投入了数百亿元的巨资进行电子政务的建设。通过多年来持续建设，特别是十二金工程、政府上网工程等众多大型项目的阶段化建设，我国电子政务建设已经取得了初步成果。政府网站、内部公文流转、行政审批、费税征缴、信息收集、统计等，大量政府核心工作越来越依赖各种IT系统和基础设施环境。

一直以来，各级政府的电子政务资金投入的主要方向着重解决从无到有的基础设施和系统的构建，忽视了系统建设完成之后的运行维护。随之而来的管理问题逐渐增多，电子政务的运维压力和挑战逐渐凸现出来，已经成为影响电子政务系统应用效果的重要因素。

ITIL的实施将使信息系统部门能够应对发生在工商、税务、交通、劳动保护、应急指挥等公共事务部门的流程改变。某些情况下，ITIL的实施还导致了一些相关组织机构的诞生，如变更委员会、紧急指挥中心，内部的协调指挥中心等，以增进政府服务内容与IT的整合。就IT部门来讲，在投资回报方面，参考ITIL来考虑IT投资很容易定义期望的收益，并对收益进行度量。同时，可以明确地建立一支担有共同责任和义务的、多技能的、跨组织的合作团队，由于相互信赖程度的加深，公务人员与IT人员之间将不再会互相指责，而形成相互促进的形式，改变其“救火队”的形象。

3．推广ITIL 理念而非“产品”

自2002年ITIL开始与国内用户“亲密接触”以来，很多企业都想拥有 ITIL 这本舶来的“圣经”，但当他们打开阅读的时候，却遭遇了文化传承、组织适应力等多个问题。 ITIL 遇到了严重的水土不服，国内很多企业和政府信息化部门都清楚 ITIL 可以改进他们现在的不足，很多组织也购买了一些IT运维和监控管理的工具，但收益却是很小。在遇到系统故障的时候，许多运营维护工程师仍然习惯性的打开日志服务器，在数千行的代码中寻找问题的答案，而不是用最快的和已有的流程恢复系统正常运行。

“中西合璧”的真正含义是各取其精华。举个例子来说，定义未来状态的进程为您提供一个机会，可以显著提高政府部门向用户交付服务的效率。但是，为利用这些机会，您必须克服多个阻碍，虽然我并不想低估您将面临的技术障碍（您将遭遇技术问题），但与我们沟通的许多人认为：最难克服的是政府部门文化传统的障碍。

调查对象中，有一些部门的 CIO 或者 CTO 都参加过 ITIL 的培训，他们有一个非常相似的矛盾心理状态，这就是 ITIL 如果实施起来的内容太多、困难太大，付出的人员成本也会增加，与现在的流程很难匹配。为了在自己的组织和部门推销 ITIL ，受过培训的领导们会组织参与运维的工作人员培训，让他们知道什么是 ITIL？ITIL 包含什么内容？怎样做好运维？怎样在已有的基础上如何提高水平？但定制培训内容和ITIL的推销过程却是困难的，运维工程师很难掌握 ITIL 的精髓并利用到实践中去。因此，我们相信发布一份贴近与IT维护人员报告会起到ITIL宣传的作用，推广ITIL就是让更多的IT和非IT人员熟悉流程以及这种方法的优势，这绝非是推广一些ITIL产品所替代的。

二．电子政务建设基本情况分析

此项调查旨在全面把握ITIL应用的总体水平，系统总结ITIL现阶段在我国的电子政务应用领域实施的成功经验，准确掌握ITIL在各行业领域的应用价值，并以此为预测ITIL发展和支持ITIL实施决策提供依据。整个调查活动将主要分为两个方面，即基础信息调查和ITIL应用情况调查。

1．调查对象的基本情况介绍

参加本次调查的政府事业部门所在地以北京、上海和广东居多，占了64.91%，如图2所示。

图 2 调查对象区域格局

三地信息化建设在全国范围内均处于领先水平，为ITIL提供了良好的应用环境。此次调查共计500个对象，涵盖了11种行政部门和各级政府行政单位。其中，在电子政务系统基本情况调查中，有效问卷为456个，占总体调查对象的91.20%；与ITIL应用与需求调查相关的问卷中，有效问卷412个，占总体调查对象的82.40%。

在此次调查中发现各地区对于电子政务（ Electronic Government，E－Government）的概念没有形成统一的表述，因此叫法也各异，包含了：“政府办公自动化、电子政府、数字政府、政府信息化”等。

由此可见，虽然电子政务的概念叫法不一，但其内涵在不断深化和拓展，其基本和目标是一样的。政府机构利用网络通讯与计算机等现代信息技术将其内部和外部的管理和服务职能进行无缝隙集成，在政府机构精简、工作流程优化、政府资源整合，政府部门重组后，通过政府网站大量频繁的行政管理和日常事务按照设定的程序在网上实施，从而打破时间、空间及部门分割的制约，全方位的为社会及自身提供一体化的规范、高效、优质、透明、符合国际惯例的管理和服务。

2．电子政务建设趋势分析

1999年1月，国家经贸委和中国电信牵头，联合40多家部委倡议发起了“政府上网”工程，揭开了我国“政府上网”的帷幕，政府网站建设经历了第一个快速发展期。2002年国家信息化领导小组提出了关于我国电子政务建设的指导意见，政府网站建设进入第二个快速发展期。

在第二阶段里，我国电子政务建设保持平稳的增长。随着《中华人民共和国政府信息公开条例》于2007年1月17日国务院第165次常务会议的通过，2008年5月1日《政府信息公开条例》正式实施，这将为电子政务发展带来的更多发展空间。这意味着未来的政府管理中，将特别强调政府的决策、执行、监督三者功能上的分化。这种功能分化，将要求在强调电子政务服务应用的同时，要把电子政务的决策支持系统和应急管理系统的构建放在更重要的位置上，为领导机构指挥管理服务，支持跨部门、跨系统的应用。电子政务系统建设迎来了实质性阶段的建设高潮。

此次调查的电子政务系统建设基本情况，用户预期建设方面可以体现出这一点。2007年12月至2008年3月正在建设和准备建设排前5位的依次是：政务公开系统→行政服务审批系统→系统运行保障系统→协同政务系统→资源整合系统，如图3所示。

图 3 电子政务系统建设趋势

由于中国电子政务的建设已进入实质阶段，全国地市级城市中已经有90%的城市建立了自己的政府网站，电子政务建设已经从网络基础建设向功能应用层面和社会服务层面转变。在此次发布调查数据中表明，政府门户网站建设下滑1名，跌出了前5甲。

从2006年起，系统运行保障系统就在电子政务建设中开始出现广泛的需求。政府网站、内部公文流转、行政审批、费税征缴、信息收集、统计与披露等大量政府核心工作越来越依赖各种IT系统和基础设施环境。此次调查发现，很多应用系统都是在2001年~2004年内建设完成的，随着“5~6年”这个IT系统一般生命周期时间限制，随之而来的运维压力和挑战逐渐凸现出来，已经成为影响电子政务系统应用效果的重要因素和深入发展的主要瓶颈。

3．电子政务系统投资情况分析

构建服务型政府已经成为我国电子政务系统的建设目标。2007年的电子政务建设是走向务实的一年，政府行业IT投入保持了11.2％的增长，总规模达到421.6亿元。

根据2007年底的调查反映出，2008年的中央财政和地方财政尤其经济发达地区地方财政的IT投入在平稳中略有增长，电子政务工程的投资管理更加规范，预计2008年政府行业IT投资仍让将保持12 %以上的增长率，投资规模将达到475亿元，而2009年投资增降接近或超过13%，如图4所示。

图 4

2008年政府行业信息化建设中硬件投入比例会继续减少，虽然投资结构不会发生本质变化，但软件和维护的费用将有大幅度提高。如图5所示，2008年政府IT投资中软件的投资比例将达到21.50%，继续保持高速增长；IT服务与维护的投资比例将达到21.20%，增长率达到19.8%，创造历史新高；而硬件的投资比例将下降至54.90%，增长率只有3.5%。

图 5

在电子政务建设中，开发架设信息系统不是目的，使用好系统并发挥效益才是目的。

当一个系统开发完毕上线之后，系统便进入了运行与维护的生命周期。系统的稳定可靠运行以及持续改进和升级需要一定的持续投入。随着应用系统数量的增加，系统运行与维护的费用将逐年增加。

在发达国家，政府信息主管部门每年的预算当中大部分都在运行与维护上，典型的比例分配为：系统运维投入占IT总投入75%；系统建设投入占IT总投入25%。
中国由于处在建设阶段，政府信息主管部门的预算与上述情况相反，主要放在建设信息系统当中。值得注意的是，许多经济发达地区的政府已经开始认识到系统运维的重要性，在经费预算比例上逐渐向系统运维倾斜。