一、中国电信普遍服务存在的问题与原因分析

1.存在的问题

中国电信普遍服务一直存在着投入大、产出小、维护困难的被动局面，已成为长期以来的沉重包袱。存在问题有：（1）装机成本高；（2）后续维护难度大；（3）电信服务使用率低；（4）投入与产出比例失调；（5）一些电信普遍服务出现真空地带；（6）对农村和边远地区投资锐减；（7）后进入电信运营商搭便车问题。

2.主要原因分析

（1）中国农村地区地形复杂，农村人口居住高度分散，造成了客观上的难题。如云南全省94%以上为山区，农村人口占很大的比例，居住地也很分散，有的几户人就是一个自然村。

（2）目前采用的各种通信技术体制不适合解决普遍服务。现在普遍服务主要是由原电信运营商采用有线接入的方式（铺设铜缆、光缆等）解决，少数地方采用450MHz模拟无线接入的方式。但是有线的方式成本太高，每用户造价在1万元左右，而且由于用户分散，难以形成规模效应，产出很低，同时因为线路距离长、分布散，后期的维护运营成本居高不下，造成运营商连年亏损。

（3）国家政策调整使电信业原有优势淡化。在过去，为鼓励电信运营商向农村和边远地区提供电信服务，政府采取了一系列的优惠措施予以支持。后来，随着中国通信市场的不断开放与成熟，为给各电信运营商提供公平、透明的竞争环境，以前的许多优惠政策（如初装费和入网费等）都在改革中逐步取消。国家已明令不允许电信企业内部再进行不合理的交叉补贴；而且由于市场的开放，各类电信业务资费向成本靠拢，企业也无法再实行业务间的交叉补贴。

（4）迫于竞争的压力，运营商出于对利益的考虑，不愿主动承担落后地区和农村地区的建设义务。中国电信业经过几次分营，由于普遍服务长期亏损，现在的运营商投资积极性不高，这也严重制约了电信普遍服务的解决。

二、国外电信普遍服务的成功经验

电信普遍服务是电信企业社会责任的具体表现，每个国家都存在着电信普遍服务的问题。而发达国家在实施电信普遍服务上是比较成功的，他们的成功做法值得中国借鉴和学习。归纳起来主要有：

1.明确界定普遍服务的定义与业务范围

一些发达国家对电信法进行修改，增加了与普遍服务相关的内容，为电信普遍服务的实施提供了重要保证。

2.明确界定普遍服务的目标

印度1999年国家电信政策NTP’99强调向人口低密度地区（包括农村和偏远地区、山区和部落地区等）提供电信服务是普遍服务义务的主要目标之一。智利政府在1994年《电信法》中提出了普遍服务的概念，确立了普遍服务的主要目标是在农村和一些低收入的城市区域（尤其是边远地区）或者孤立的地区促进电信业务的普及。部分发达国家的传统电信业务已趋于饱和，普遍服务的目标开始向更高层次升级，如北欧各国确定了移动业务普及的普遍服务目标。

3.确定普遍服务的承担者与接受者

电信普遍服务的承担者主要是营运商。电信普遍服务的主要接受者是一些特殊群体，对他们的关注极为重要，直接关系到贫富差距和数字鸿沟问题。发达国家主要为残疾人、聋哑人、退伍人员、退休人员、靠救济生活的人、低收入人员、低用量用户、非盈利性的教育和医疗机构等特殊群体提供电信普遍服务，这些电信服务包括特殊电信服务、一定程度的月租费和使用费的优惠或减免、一定数额的现金补助。

4.确定提供普遍服务的实体与项目实施方法

国外确定提供普遍服务的实体主要有3种方式：竞争比较充分的市场由所有电信企业共同承担；在主导运营商的市场模式指定一家经营者承担或者由达到一定市场力水平以上的运营商提供；通过招投标确定，以使供需双方达到平衡。在基金使用中，各国运营商大都通过投标/竞标实施普遍服务项目，最低报价者才能获得补贴，以确保普遍服务成本最低。通过招标，可以避免政府为准确计算成本补贴所做的大量工作。

5.确定普遍服务资金的来源渠道与收取对象

大多数发达国家的电信普遍服务资金主要是由众多电信企业共同来提供资金的。但是，发达国家的电信管理机构为了促进新技术的发展和更有效地引入竞争，对不同规模的电信企业收取不同的普遍服务资金，并且对一些电信企业的出资义务进行减免。普遍服务基金的主要征收对象是电信运营商。

6.采用电信普遍服务基金作为价值补偿机制

目前国际上实施电信普遍服务较为成功的运营商均以普遍服务基金的方式替代传统的交叉补贴。澳大利亚采用普遍服务基金的方式对普遍服务的亏损进行补贴，具体补贴方式为成本补贴中的运维成本补贴法。2002年澳大利亚的电信收入为133.8亿美元，普遍服务基金征收总额约占电信收入的1.4%。

7.实行成本补偿和收入补偿相结合

美国除了实施国际上普遍采用的成本补偿之外，对电信普遍服务对象进行了进一步的细分。美国立法规定，任何一个合格的能提供普遍服务的公司，不管他们使用的技术如何，只要提供政府规定的普遍服务项目，就都有资格接受普遍服务的补贴。目前，美国的普遍服务管理公司（简称USAC）下设了4个普遍服务项目。这4个项目分别是高成本项目、低收入项目、医疗保健机构项目、学校与图书馆项目。因此，美国的普遍服务采取的是成本补偿和收入补偿相结合的方法，成本补偿包括建设成本与运维成本，前者为局房、设备、线路等建设投资，后者包括工资、折旧、维护等费用。收入补贴是依靠对低收入者进行货币补偿，低收入用户（无论是否居住在高成本地区或农村地区）以免缴、降低月租费、通话费的形式享受补贴，如美国的生命线项目和连接项目。

8.设置专门的普遍服务基金管理机构

专门的普遍服务基金管理机构负责普遍服务基金的征收、分配和使用以及制定有关普遍服务基金的文件。在美国，FCC只是电信普遍服务的管制部门，负责政策制定和执行情况的监督，而专门的普遍服务基金管理机构是一个政府授权的民间非营利性组织，是普遍服务政策的执行者，具体负责普遍服务的项目管理和基金管理。

1 2 3 下一页