根据第六次国务院机构改革方案，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。可以说，走精简路线的大部制改革不仅有助于减少机构重叠、职责交叉等问题，而且也适应了当前融合发展的大趋势。然而要真正做到“建立若干规模相对较大的部门”，不光要做好减法，还需要更多的乘法与加法来支撑。毕竟此次机构改革中并不光强调减，还强调“大”。在做好减法的同时，如何成倍数、成几何级数地提高行政效率，适应新发展形势做好融合之后的“消化”“吸收”及“创新”许多难度更大的乘法与加法将为我们带来严峻挑战。

减法中彰显融合大势

对于此次机构改革，一个比较直观的印象就是做了减法，这一点从机构部门的数量变化上就可以看出来。这其实也在意料之中，早在去年的十七大上，中央就指出，要精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。不仅如此，大部门体制也是经济发展市场化的必然结果。从全球范围来看，处于市场经济转型期的国家和发展中国家，中央政府组成部门的机构数量一般较多。实行大部门体制的有俄罗斯（17个部）和阿根廷，其他几个国家中央政府组成部门都在20个以上。而目前发达国家大多采用大部门制以减少协调成本，这些国家的部门数量一般在11～18之间。市场化程度的不断提高将减少行政调控和行业管理部门职责，从这个角度上看，大部制改革也是我国逐步缩小与发达国家差距的一个缩影。

具体到工业和信息化部的成立，借用新上任的工业和信息化部长李毅中的话就是，组建工业和信息化部主要是因为中国要走新型工业化道路，与发达国家先工业化后信息化的道路不同，我们必须把工业化和信息化融合起来，用高新技术改造传统产业。客观地说，与发达国家相比，目前我国总体上仍处在工业化中后期阶段。但是无论是从发展形势还是可行性等方面来看，目前我们已经不可能再走发达国家“先工业化、后信息化”的发展道路，而且信息通信业的飞速发展也已经为我国新型工业化提供了难得的历史机遇，即要以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，推进两者融合。

与此同时，从目前来看，推进工业化与信息化两者的融合也具有十分突出的必要性与急迫性，而且可以实现共赢甚至多赢的局面。一方面，信息化将使工业摆脱粗放式发展轨迹。我国正处于工业化和城镇化加速发展的重要阶段，但是我国的工业发展“粗放型”的增长方式较为突出。低产值、高能耗、高污染的生产模式是造成资源供应紧张的重要原因之一，上游资源价格的持续高涨反过来也决定了“粗放型”发展将面临瓶颈，不改变抵消增长模式将造成国家未富而资源、环境先衰。工业和信息化部的成立，对于推进信息化和工业化融合，推进高新技术与传统工业改造结合，促进工业由大变强，实现产业升级和可持续发展有重要意义。另一方面，工业也将为信息通信业发展捅破天花板。信息产业部成立十年来，积极推进信息化网络的普及和电信资费的调整，信息化推广的阶段性目的已经达到。目前我国信息通信行业主要依靠语音业务以及用户的增长发展模式将在未来几年遭遇天花板，从提供语音服务为主向以设备、语音和内容组成的综合服务过渡，是未来信息通信行业实现跨越式发展的天窗，而发展增值业必然会与工业应用、内容产业的产生紧密联系。

乘法中释放合力优势

十七大报告中首次提出建设服务型政府，应该说，这已为此轮行政管理体制改革指明了方向。

实现体制创新、管理创新，切实转变政府职能，这是中国经济社会发展的需要。专家认为，在市场经济下，政府则是还社会以广泛的自主和自由，凡是法律没有禁止的，社会都可以干；同时，政府主要运用法律、经济、技术以及必要的行政手段来影响和引导市场主体行为，以实现政府的发展意图和目标。此外，政府还应当尽力做好协调和服务工作，以维护和保证市场主体正常的生产工作环境。

本次“两会”通过的国务院机构改革方案，遵循精简、统一、效能的原则，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，在积极探索大部门体制方面迈出了坚实的步伐。其主要目的之一，就是切实推进政府职能转变。

在“两会”期间，国务委员兼国务院秘书长华建敏对“国务院机构改革方案”作了这样的说明：从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，但面对新形势新任务还存在一些不相适应的方面。政府职能转变还不到位，对微观经济活动干预仍然过多，社会管理和公共服务有待进一步加强；政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出；有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效监督和制约，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题，直接影响政府全面正确履行职能，也在一定程度上制约经济社会发展，必须通过深化改革切实加以解决。

对于现在不同程度存在的多头管理、政出多门乃至各个部门之间由于权力和职责范围不清令企业无所适从的情况，大部制将在简化手续流程、降低管理成本方面为企业减轻负担。但是，大部制改革的目的远不只于此。大部制并不仅仅是将几个功能相近的部门合并那么简单，真正的大部制在减少部门数量的同时，还要对部门内部功能和权限进行重新的调整。有关媒体评论到，大部制不仅仅是要做减法，更重要的是要做乘法，即真正提高行政效率，从管理型政府向服务型政府转变。

改革开放以来，我国已经历五次大的行政管理体制改革，每次改革均会带来经济体制改革的进一步深化。和前几次改革有所不同，本次改革的重点不在裁撤部委和精简人员，而在政府职能的转型。这个转型其实也是在特定方向上的执政能力的加强，重点包括加强宏观调控能力和解决民生问题的能力。这个方案的推出，意味着科学发展观的影响力在行政管理体制改革方面得到了巩固和加强。

“‘大部门体制’改革，有利于减少政府部门间的摩擦协调成本，提高行政效能，变部门之间‘扯皮’为部门内部协调，更好地落实科学发展观的要求。”有专家这样认为。“转变政府职能，就要用市场的手段去解决经济发展的问题。”《国务院机构改革方案》议案小组成员之一、国家行政学院教授竹立家认为，这一点与以往的历次机构改革有本质不同。“必须先让企业成为市场经济的主体，才能实现行业管理。”

就新成立的工业和信息化部而言，《关于国务院机构改革方案的说明》明确了其主要职责是，拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准，监测工业行业日常运行，推动重大技术装备发展和自主创新，管理通信业，指导推进信息化建设，协调维护国家信息安全等。可见，这实质上是一个统一的综合性工业管理体制。它加强了对工业行业管理体制的整合，但并不干预企业生产经营活动，更不是对计划经济体制下传统工业管理方式的回归，而是在更高层次上，进一步完善政府社会主义市场经济条件下的规划、指导、协调和服务职能。专家认为，这个新设的部门将从国民经济复兴的高度整体思考和规划未来工业发展的前景，其规划职能的高度显然是前所未有的，且需要其对各产业的规划进行整合与指导。

要加快行政管理体制改革就必须创新行政管理方式，创新行政管理方式是行政管理体制改革的重要内容和组成部分，是行政管理体制改革的必然要求。对于电信业来说，从信息产业部成立的那天起，电信业行政管理方式的转变就已经开始了，到如今虽已历时十年，但这个转变仍没有停，也不会停，它将向着更深层次继续前进。电信业行政管理方式转变必须以更好地为人民服务为目标，实现由传统管理方式向现代管理方式的转变，从指挥命令的直接管理转变为引导、协调、服务等间接管理，其实质也是政府在行使职能中角色和定位要发生根本转变。

可以预见，本次改革通过机构改革理顺部门职能关系，加强宏观调控，减少对微观经济运行的干预，必将增强我国宏观调控的科学性、预见性和有效性，对未来国民经济的运行和健康发展具有重要意义。

加法中踏准改革节奏

大部制是市场经济下国家架构一场势在必行的改革。然而，大部制改革并不是简单地把几个部门合并成一个大部门，它是一项复杂的系统工程。在实施大部制前，不仅要进行有效的人员分配、合理的预算和资源配置，还要建立相关的配套机制。从国外推行大部制的实践中不难发现，任何一个国家的大部制改革都不是一蹴而就的，都是在经过多年的变革后慢慢完善起来的。

有关专家认为，大部门体制改革不可能毕其功于一役，既应当把握趋势，积极探索，不断推进；又应当把握节奏，审慎稳妥，循序渐进。此次国务院机构改革中把握的重点，就是要做到长远目标与阶段性目标相结合，整体设计与分步实施相结合。“防止急于求成、走大的弯路，对于改革的成功十分重要。”

在此次大部制的调整方案中，备受业界关注的打破广电和电信壁垒的方案不在其中。

组建工业和信息化部，不难看出国家大力拓展信息化，用信息化手段推动工业化，从整体上加强工业化管理水平，走新型工业化发展道路的决心。可以预见，以信息化改变经济发展方式的变革将在全国更广泛地展开。

近年来，政府相当重视三网融合问题，也一直致力于推动三网融合的进程，“十一五”规划已明确提出，要加大三网融合的基础性研究力度，加强相关部委的沟通，推动三网融合相关政策的出台。而《互联网视听节目服务管理规定》和《国务院办公厅转发发改委等部门关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》政策的出台，更被业界认为是打破了广电与电信相互进入政策壁垒的举措。但是，碍于行业划分的关系，我国三网融合在事实上已经呈现各自为政的状况。中国网通副总经理朱立军也曾屡次建言，指出深入推进“三网融合”应解决政府监管机构的融合。“除媒体内容另有监管部门外，电信与广电网络应由一个机构统一实施监管，这样网络的融合才有可能真正实现。”

此次工业和信息化部的设立没有将广电总局关于网络运营的监管职权纳入，这也预示着此次机构的改革将是渐进而有序地展开。无论是信息化和工业化的互相渗透，还是三网融合的推行，融合都将是永远的主题。机构的融合或许是促进三网融合的最终出路，但也有专家认为，融合监管并不意味着监管机构的完全统一。推动三网融合要求各方最大限度地发挥优势，实现资源融合、业务融合、利益共享，避免内耗。

对此，电信专家陈金桥认为，三网融合仍然需要时间，现在推行为时尚早。从现在看，进行三网融合的时机仍然不成熟，但大部制应该是分阶段实施，不可能一步到位。手机电视、IPTV等融合业务未来仍可能有监管难题，因网络层、内容层和技术层仍未统一监管，目前最有效的办法是“自上而下，渐进变革”，主管部门应该大范围合作，鼓励新技术和新业务的发展，通过外部合作、商业利益的纽带来培育新兴市场，通过利益的合理分配，促进市场的合理壮大，市场壮大后会引起上层建筑的变化。

总之，在大部制改革的思维下，不论是机构的融合，还是监管政策的调整，三网融合的破冰之旅都将驶入快车道，而推进信息化与工业化融合的步伐也绝不会放慢。

此次国务院机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。根据十七大提出的战略目标，从现在起，我们要经过12年坚持不懈的努力，建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。行政管理体制是连接经济体制、政治体制和社会管理体制的中介点，必须紧跟其他体制改革而改革。推行大部制需要一个积极探索、循序渐进的过程，相信这次改革将为今后的机构改革和政府职能转变奠定良好的基础。

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鉴于电信行业的特点，目前世界上绝大多数国家的电信业都是由中央政府集中统一管理的。日本总务省在全国设立了十个派出机构，对电信行业进行监管。加拿大是一个联邦制国家，1992年也通过立法，将本来由各省管理的通信职权集中到中央，并由中央政府视需要设立若干地区性派出机构进行行业监管。美国事实上也不例外，除本地电话部分管理职能之外其它通信管理职能完全集中在中央国家通信信息局（NTIA）作为政策机构，联邦通信委员会（FCC）作为执法机构。目前世界上有100多个国家和地区仿照美国的做法建立了独立的电信管制机构，将作为执法机关的电信监管机构与作为政策制定机关的政府机构相分离，以避免行政机关和行政首长根据自己的意图干扰法律法规的实施，如英国的OFcom、德国的RegTP、澳大利亚的ACA、法国的ART等。

近几年来，随着电信技术、计算机技术和广播电视技术的迅猛发展与日益融合、渗透，原有的电信网、互联网和有线电视网三网融合的进程越来越快。世界各国顺应三网融合的发展潮流和宽带时代的到来，纷纷从监管体制上加以调整，通过组建融合性的管制机构，打破以前电信、电视、互联网分别监管的格局。英国已经将原来的电信管理局（Oftel）、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会5个监管机构合为一体，成立综合性的独立监管机构Ofcom。韩国政府也审时度势，冲破部门阻力和利益集团的阻挠，解散了信息通信部和广播委员会，成立了新的广播通信委员会，来统一监管电信、电视和媒体。我国香港地区也正酝酿组建横跨电讯和广播的单一监管机构——通讯事务管理局。