电信技术的发展减弱了电信业的自然垄断属性，从电信管制的发展演变看，因顺应全球电信自由化大趋势，进一步放松事前管制手段、更多地适用事后管制措施，成为许多国家电信管制改革的主流做法，也引发了对于电信反垄断管制体制的关注。实际上，放松管制的一个标志就是在电信管制中更多地使用反垄断法的原则和方法。一方面，将政府干预减少到最低程度；另一方面，要确保竞争保障措施的稳定性和可预期性以维持二者之间的平衡，使得反垄断法与电信行业管制之间日益融合，这也实现了寓管制于反垄断法的管制理念。

当前，反垄断法与电信法在不断融合，因此需要在二者之间建立一种协调机制，妥善处理电信行业管制与反垄断管制之间的关系。

在管制理论中，管制和竞争被视为两种可以互相替代的资源配置手段。随着世界范围内电信市场的开放竞争，放松管制已经成为一种管制的趋势。比如，越来越多的国家放松了市场准入的限制，价格控制也只被限制在网络批发业务上，而零售资费则几乎完全放开。但是，放开竞争之后却出现了许多新的问题，特别是主导运营商滥用市场优势地位的问题。这归根结底是由电信网络的产业特征决定的。

许多国家电信市场的竞争格局还有待改善。特别是在固定网络市场，各国固网市场结构普遍不均衡，因为在位运营商是垂直一体化的经营者，控制着新进入者必须依赖的基础设施；同时，在位运营商将新进入者看作最终用户提供电信服务的市场竞争者。因此，在位运营商出于竞争的本能，天然地具有滥用其市场优势地位并对新进入者进行挤压的冲动。此时，政府必须对在位的主导运营商施加特定的管制措施，以抵消其市场力量，从而解决一般竞争法不能充分解决的此类问题。

为寻求政府最小化干预与确保使适用竞争保障的稳定性和可预期性之间的平衡，已经出现了一种反垄断法与电信法融合的大趋势。在一些国家，反垄断法的一些传统原则已经被移植到电信管制框架中。这些国家都在不同程度上采纳了反垄断法中的市场界定原则以及重点对主导运营商管制的方法。电信管制法律也做了很大的修改，以达到促进竞争的目标，比如取消了普遍服务融资的交叉补贴机制，转向采用不会扭曲竞争的更宽泛的融资机制——普遍服务基金。同时，采用了一些促进竞争的规则比如强制的互联互通和接入义务。

在一些国家，反垄断法和电信法并存，但是电信法的适用除外范围在逐渐缩小，反垄断法被并行适用到电信市场。比如，通过发布一系列的决定，欧盟确立了竞争法在电信市场的可适用性。尤其是，《接入指令》确认了欧盟竞争规则以事后方式来制约主导地位的滥用行为。在缺乏清晰的政策目标的情况下，欧盟通过司法形式将竞争法逐渐延伸到受管制的电信市场的情况将持续下去。

与此同时，随着竞争法的概念和原则在电信管制中发挥越来越大的作用，关于将电信竞争政策赋予竞争机构或电信管制机构的相关利弊的讨论也日益引人关注。从电信行业管制和反垄断法之间的关系看，二者在任务、目标、作用方式、范围等方面都存在一定的差异。实施机构改革是减少竞争管制机构和电信管制机构之间冲突及管制不协调的最佳方法。但是，并没有哪一种方案能一劳永逸地保障消除可能的管制不协调以及可能的重复诉讼程序。各国纷纷建立了本国的电信管制机构，为减少不必要的竞争管制职责的交叉、冲突，应当出台清晰的规则明确的电信行业管制机构与反垄断执法机构之间的关系。理论上，反垄断法可以适用到所有已经建立电信管制机构的网络产业中。但实践上，实体法律冲突还是更多地由特定部门法来解决。如果已经适用了电信行业特定救济措施，反垄断执法机构就尽可能不对运营商进行干预，这可能是一种管制上的改进，可以在反垄断执法机构和电信管制机构之间建立一种协调机制以消除可能的冲突或不协调。但是，关于这一主题的讨论看上去还没有结论，因为缺乏实际证据给出一个清晰的答案。

探索电信行业的反垄断管制，既要具有全球化的视野，同时要尤其考虑电信、广播电视与互联网之间的融合的市场环境。

一方面，电信领域的竞争保障问题已经不仅仅是一国国内的事务。WTO《电信管制参考文件》专门对各成员国电信管制中的主导运营商滥用优势地位以及竞争保障做出了原则性规定，对该参考文件做出承诺的各成员国在制定本国电信竞争规则以及执法中，必须遵守这些基本原则性要求，否则可能产生国际电信服务贸易争端。

美墨电信服务贸易争端案就是一例。在该案中，美国针对墨西哥政府提出如下指控：没有保障其最大的电信运营商墨西哥电信按照《电信管制参考文件》的相关规定提供必要的互联、未能采取竞争性保障措施，以防止墨西哥电信使用限制竞争的做法，并且未能确保美国的基础电信服务提供商以合理和非歧视的条款和条件接入和使用公众电信网络和服务等。

美墨电信服务贸易争端是专家组第一次在WTO使用GATS，并单独就服务贸易争端进行处理，也是WTO专家组第一次处理电信服务。专家组强烈意识到，由GATS条款、附件、协议和减让表组成的关于国民待遇承诺、市场准入承诺和附加承诺的复杂体系使WTO成员和WTO争端解决机构面临着许多挑战。美国与墨西哥在电信服务贸易领域的争端，对于一国或地区确立其电信领域的竞争管制体制以及竞争管制措施的实施，可以起到警示和参考作用。

另一方面，还必须前瞻性地考虑融合对于反垄断监管体制的挑战或影响，比如由于技术发展使得电信细分市场之间的界限日益模糊，这已经影响到了电信市场的界定以及主导运营商的判定。电信市场和一直受到高度管制的广电市场正与互联网产业发生融合，而互联网产业多半没有管制或仅实行轻度管制。在一些管制体制下，要求对信息通信市场的竞争状况进行定期审查。如果市场已经变得可竞争，对市场的经济管制就要最大可能的退出，如此结果就是反垄断规则可能将成为唯一可保留的工具来管制竞争市场（也就是所说的“落日条款”）。但是，这种管制框架并不能解决广播媒体国内管制的一体化问题。特别是，如果市场主体将其广播业务扩展到国外市场时，仍然会发现国内管制传统很深重。通信服务和活动的一体性化程度不对称是政治驱动的，没有一个国家愿意放弃对其带有文化和政治敏感度的媒体市场的管辖权。

目前，仍然需要维持行业管制来保护公共利益。为追求公共利益目标，需要维持特定的管制政策，比如保护未成年人、保持媒体多元化和多样性，保护环境和用户安全、确保对通信服务的定价以及普遍服务等等。这些问题不是经济性问题，不可能完全通过反垄断法的适用来得到解决。从这个意义上说，在开放的、竞争的市场上发展和适用一些反垄断政策与适用适当的行业专门法律以确保公共利益目标，两者之间并不必然存在二分关系。比如，在融合的环境下，对于一对一通信（比如VOD业务）就不能像对传统的广播业务一样施加同等程度的内容管制。应当考虑到传输媒介的无处不在性，并且保持管制政策与时俱进性。比如，在国外的媒体管制中，自我管制就对促进竞争性市场的建立以及确保公共利益目标发挥了重要作用，特别是在诸如未成年人和人类尊严的保护规则、广告标准和节目质量的规则等内容管制方面。这正是迄今在基于互联网的活动上所采用的方法。

既要参考国外实践，更要立足中国实际，以创新的思维探索中国电信业反垄断管制体系的构建。

当前中国电信市场的有效竞争格局还远未建立，主导运营商滥用市场优势地位的行为也已经比较普遍。未来随着更多新进入者进入电信市场参与竞争，电信市场上的反垄断行为势必更为突出。因此，应当在现有的电信管制框架中完善对于主导运营商的管制体系。可以参照国外的做法，在电信细分市场界定、主导运营商的判定以及管制措施上使用反垄断法的一些原则和方法。至于反垄断法在电信业适用问题，就中国的实际看，远比理论上的分析以及国外实践的参考更为复杂。尤其要强调的是，管制体制理论上的分析不能忽略电信行业的技术经济特征，除非电信技术有突破性的革命，否则基础设施层面上的自然垄断属性仍将在相当长的时间内继续下去。因此，对于控制基础设施的主导运营商的管制，仍将是未来电信业反垄断的核心内容。这就决定了由电信行业主管机构主要承担对电信业的竞争管制责任，是符合电信产业的基础属性的。

从国外的实践看，无论是欧盟及其成员国还是美国，其本国电信市场的竞争格局远比中国完善，而且经过多年发展，电信市场已经相当成熟。同时，这些国家已经建立了比较完备的电信竞争管制体系，比如建立了系统的SMP管制体系或主导运营商监管制度，在网络接入和互联、网络元素非绑定等方面有比较成熟的管制措施来配套。同时，这些国家的竞争法已经成体系化，执法机构也都有很多年的运作经验。这也是这些国家能在电信领域更多地适用反垄断规则的原因所在。

反垄断管制体制的建立，说到底还是一个政治决策问题。就中国而言，在统一的反垄断执法机构尚未真正建立之前，由电信管制机构负责处理其行业领域的反垄断业问题，既符合我们当前包括电信在内的公用设施行业的产业属性，又能更好的解决我们当前电信产业发展和改革所面临的突出问题。

在电信管制机构和反垄断机构关系上，至少要从两个视角加以考虑。一方面，管理体制的设计不能忽略电信业的技术经济特征，除非电信技术有突破性的革命，否则基础设施层面的自然垄断属性仍将在相当长的时间内保持下去。而对于控制基础设施的主导运营商的管制，仍将是电信业反垄断的核心内容。另一方面，发达国家在电信业更多地发挥反垄断执法机构的作用，这种选择是与其本国电信产业发展阶段及市场竞争程度、电信管制体制以及具体管制措施、反垄断执法体制等密切相关的。因此，从电信业的特性以及中国的具体情况出发，由电信管制机构主要承担对电信业的反垄断管制职责，能更好地解决中国当前和今后一段时间内电信业发展和管制面临的主要问题和矛盾。