香港政治体制特点及其对电信监管体制的影响

根据香港《基本法》的规定，香港特别行政区所确立的是不同于西方国家三权分立制度的行政权与立法权相互制衡又配合的行政主导型政治体制。其基本特征是：行政长官较其他公共权力地位崇高；行政长官的职权广泛；在行政与立法的关系中，行政处于主动地位；行政长官主导特别行政区政治生活。《基本法》规定行政机关的权力主要包括：编制并提出财政预算、决算；制定并执行政策；拟定并提出发案、议案、附属法规；执行立法会通过并已生效的法律。行政机关需要向立法机关负责的内容有：定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询；征税和公共开支须经立法会批准。但是，立法会对政府施政不具有决定权，不具向行政提出不信任案或倒阁的权力。

香港政治体制特点对香港的电信监管机构的独立性和设置方式等都产生巨大的影响。香港现有负责管理广播业和电讯业的机构主要为工商及科技局（2007年更名为商务及经济发展局）、广播事务管理局和电讯管理局。商务及经济发展局属于决策局这一层级，负责广播和电信政策的制定，而具体的牌照发放和行业监管工作分别由广播事务管理局和电讯管理局执行。商务及经济发展局作为两个独立的监管机构共同的行政机关，负责广电及电信政策的制定及两个领域的协调发展。

香港电信监管体制变迁

随着信息通信技术发展，香港电信监管体制不断发生变化，总的趋势是从广电和电信分立监管到广电和电信融合监管变化。而在政府层面，1998年以前，香港主管电信、广播和资讯科技的是三个不同的政府部门，1997年行政长官的施政报告中提出要把这三个部门的职能合并，成立一个统一管理三个领域的部门—商务及经济发展局，负责香港整体的资讯科技的发展的统筹管理，包括制定促进发展的政策和设置监管的框架。

第一阶段：广电和电信分立监管

1993年前，香港电讯管制机构是香港邮电局，随着电讯的发展，市场的开发及竞争的展开，电讯管制机构进行了适当的重组和调整，自1993年7月1日起，香港电讯监管机构为行政机关下设的电讯管理局（OFTA）。

第二阶段：内容和传输分立监管

随着三网融合趋势的不断发展，立法也对广播和电信监管进行了调整，配合《广播条例》的颁布以及《电讯条例》的修订，立法对电讯和广播牌照的管理、广播业务技术标准的管理等内容进行调整，以适应融合的发展。其中，《广播条例》中规定电讯局长有权根据发布的技术标准对持牌人的技术设备进行检查和测试，以此确认电讯管理局对传输层面全面的管理权。《电讯条例》中增加了有关声音广播牌照发放条件的规定，并且赋予广播事务管理局对牌照进行管理的权力。《广播条例》中也规定声音广播持牌人需满足的条件“必须符合《电讯条例》相关规定”。并且在《广播条例》“过渡性及保留条文”中还将电讯牌照作为非本地电视节目服务牌照进行管理，在法律上为融合业务的准入提供了依据。

因此，围绕内容和传输的水平层面组织监管的方式使融合监管在香港已经实现。电讯管理局负责传输监管，并且对电信传输和广播传输不区别对待。电信“传送者”根据牌照的授权，可以传输任何形式的信息，包括传统的电话服务、宽带数据和视频服务。广播事务管理局负责内容监管，对内容的监管与传输方式无关，不论是通过DSL传输的电视节目还是通过同轴电缆/光纤网络传输的电视节目都由广播事务管理局管理。

第三阶段：广电和电信融合监管

随着香港电信和广播业务的融合，技术的发展，香港正在着手成立一个统一的广播和电信的监管机构——通讯局。具体的设想如下：

1、通过立法合并电讯管理局和广播事务管理局

融合的管制机构管制将统一行使现行电讯管理局和广播事务管理局的职能。该机构架构采取“管理局”的方式（类似于FCC和OFCOM），管理局的成员由行政长官任命，由一名非官守主席和四名非官守成员、一名官守成员组成。在管理局下面成立一个行政部门，可称为通讯事务管理局办公室。该办公室的组成可选的方案为两套：一是从现行的电讯管理局和影视和娱乐事务管理处中成立一个政府机构之外的非公务员机构，资金来源于市场；一是将电讯管理局和影视和娱乐事务管理处合并作为一个政府的行政执行机构。目前，香港比较倾向于第二种方案。

新成立的通讯管理局采用运营基金的方式运作，收入来源于许可证费用。

2、新成立的通讯局将对现行的《广播条例》和《电讯条例》进行修订。

香港电信监管体制现状

香港负责电讯管理的政府部门是商务及经济发展局，属于政策局，隶属财政司，由工商科、通讯及科技科以及政府资讯科技总监办公室组成，该局统筹负责整个信息资讯业的管理。该局负责监督属下七个部门的运作，包括投资推广署、知识产权署、工业贸易署、创新科技署、影视及娱乐事务管理处（广播事务管理局的执行机构）、香港电台及电讯管理局（见图1）。

图1　香港电信监管体制及内部组成

电讯管理局实行首长负责制，法律授权局长监管电信业的权力，包括：无线频率的管理分配、电讯服务及设施（包括作广播用途的传送设施）牌照的发放、协助广播事务管理局管理广播服务技术标准、电信服务的经济和技术监管、电讯服务市场的竞争行为监管等。电讯管理局是局长的执行机构。

广播事务管理局的主要职责是：广播内容管理、广播电视牌照发放、牌照条件的执行以及广播业务竞争监管。

主管广电和电信的通讯及科技科在电信方面的具体职责是：制定有关融合、竞争的政策，监察电信监管政策、电讯管理局的内务管理等。在广播方面的具体职责包括：制定融合的政策，监察广播电视监管政策，处理需要行政长官会同行政会议审批的监管事宜以及影视给娱乐事务管理处的内务。

综上所述，由于法律对电信和广播业务的监管权力进行了明确的划分，对于融合业务消除了准入壁垒。同时，电信与广播的监管机构同属一个政府部门的管辖，因此，在这种分立模式的下电信和广电的监管能在一定程度上实现协调。

　　香港电信监管体制的特点

1、相对融合监管体制

香港目前的电信监管体制还属于相对融合型，即没有将广电和电信纳入统一监管机构之下进行监管，但是，为了应对三网融合的挑战，通过对相关机构职能调整，对广电和电信进行统筹监管。之所以在香港能够实现机构分离的情况下广电和电信监管的融合，与其行政主导型的政治体制和相对独立的监管体制、完善的立法、监管机构之间在融合监管方面一致的理念等因素分不开。

首先，香港对《电讯条例》、《广播条例》等法律进行修订，消除广电与电信相互进入的障碍，明确了监管机构各自的职责，从立法层面上为融合提供了明确的指导。

其次，由于香港的电信和广电监管机构都同属一个行政部门管辖，并且政府对其拥有一定的约束力，便于统筹协调。同时，政府政策制定部门通过制定政策把促进融合作为已任，因此，政府能够在融合监管的实现上发挥较大的作用。

最后，香港电信和广电监管机构对于融合监管上一直以来都存在共识，双方能够基于各自的职能实现内容和传输水平层面的监管协调。同时，随着融合的发展，广播和电信部门都认为应该进行横向整合，将优势互补，产生协同效应，尽快建立融合的监管机构。这样的合作氛围为香港融合业务的发展提供了良好的监管环境。

2、监管机构与其他部门的关系

首先，在与政府部门的关系上，中国香港电信监管机构的独立性也是相对的，其必须对政府负责。虽然基本实现政监分离，但是监管机构在内务管理、牌照发放（部分牌照的发放需由政策局决定）、监管政策制定、人事任免（由行政长官任免电讯管理局局长）、监管决议的效力（政府组成上诉委员会对监管决议、决定的效力作最终裁决）、经费（由财政司负责营运资金的建立和批准，并对年度报告进行审核）等方面需要接受主管政府部门的监督和一定的干预。

其次，在与立法和司法机构的关系上，中国香港监管机构受到立法和司法机构的干预相对美国、英国等国家较少。但是也在一定程度受到制约，例如，在经费方面，监管机构的营运基金的使用情况需要向立法机构进行报告，立法机构可以在政府的建议下结束营运基金；在监管政策制定方面，需要接受立法机构对有关监管政策问题的质询。

再次，有关产业政策与监管政策之间的关系上，香港主要由主管电信监管部门的政府部门制定促进产业发展的政策，而电信监管机构主要制定监管的政策，监管政策与产业政策的制定部门是分离的。

香港这种监管体制使监管机构能够避免其他机构过多的干预而影响其工作效率和监管工作的主动性。同时，立法、行政部门之间相互配合对监管机构的工作进行指导，形成一定范围内的多元化制衡机制，更能达到监管的公平、公正和有效的目的。

3、基于职能的机构设置和完善的咨询体制

香港电讯管理局主要由监管事务部、支援部、竞争事务部、执行部和法律支援部组成。但是，在各部门内部，仍然会按照业务设置下级单位。例如，执行部中又按业务领域分为条例执行组和咨询及频谱管理科。

香港电讯管理局下根据业务领域管理的需要设了许多咨询机构，例如“无线频谱咨询委员会”、“电信服务号码咨询委员会”、“电信标准咨询委员会”等。这些咨询委员会由监管机构官员、中介组织、运营商、专家学者等共同组成，为监管机构政策制定提供专业化、广泛全面的咨询服务。香港监管机构完善的咨询体制是承袭港督时代的历史沿革，早在回归前，香港政府就推行总督高度集权下的广泛咨询。这种制度有利于提高政府决策的科学化，并且使监管政策能获得更广泛的认同。

4、充足的人员和经费保障

香港电讯管理局有员工320人，主要是公务人员，另外还可以灵活招聘外部专业人员。除此之外，下设的咨询机构一般每个机构都有20多人，负责香港地区的电信监管。与我国电信监管机构的人员配备相比，可算是人员充足。同时，电讯管理局拥有一定程度的财政自主权，电讯管理局根据香港法例《营运基金条例》的规定运作，无须依赖政府拨款。自1995年6月起，电讯管理局一直以营运基金的方式运作，经费主要来自牌照费的收入。2003年的收入约为3.198亿港元，支出为2.64亿港元，支出中员工工资和福利比重占最大，其次是运营费用。

目前，许多国家都面临着监管人才匮乏和经费短缺的问题，然而在面积和人口规模不大的香港地区却拥有着充足的人员和经费支持，该因素对香港电信监管的成功可谓功不可没。