美国作为世界上最发达的国家有着其特定的发展氛围和条件，其三权分立制度和联邦制对各行各业的发展都有着及其深远的影响。以电信监管体制为例，随着技术经济的发展和监管需要的变化，其经历了三个不同阶段的变迁，并都取得了良好的成效。现如今，美国的监管体制已十分成熟，其中电信监管体制也颇有成效，有许多典型范例值得我们借鉴和学习，从而更好地推进我国电信监管体制的改革，使电信业能够健康、稳定、快速地发展。

美国政治体制特点及其对电信监管体制的影响

在资本主义世界中，美国虽然没有欧洲国家那样悠久的历史，但却是一个较早形成自己民主制度的国家。美国的民主政治制度作为西方资产阶级文明的重要组成部分有它自身独特的内涵和表现。其最具特色的民主制度为三权分立、总统制、联邦制等。20世纪30年代，美国乃至西方世界出现了空前的经济危机，在这种恶劣的经济环境下，为了保障新兴的电信业平稳发展，根据1934年《电信法》，美国成立了联邦通信委员会（FCC）。美国的政治体制特征直接制约和影响着FCC的性质和运作。

美国是世界上最早采用三权分立制度的国家，也是最典型的三权分立国家。美国宪法规定，行政权属于总统，国家元首和政府首脑职权集中于总统一人，总统兼任武装部队总司令，总统不对国会负责。总统的行政命令与法律有同等效力。政府内阁由各部部长和总统指定的其他成员组成。在美国的三权分立体制下，联邦政府各部门的权力大小并非自始至终都维持不变，而是随时间发展不断调整和变动。从性质上讲，FCC是美国政府的直属机构，不是其职能机构，具有相对独立性，并对国会负责。

美国是联邦制国家。美国联邦制的基本特点是中央和地方在法律的框架内分权独立和协调统一的结合。国家政府机构分为国家和州两个层次；国家政府和州政府的所有权利来自美国宪法；美国《宪法》具有高于州宪法的地位，并得以通过联邦法庭贯彻之；国家政府在对外事务上有完全的主权，但在国内事务上，国家政府和州政府可能会有平行或者重叠的利益与需要，在这些领域，州政府与国家政府也许会同时行使权力。联邦制对中央和地方电信监管权限的划分具有重要影响。

美国电信监管体制的变迁

美国的电信监管机构自成立以来，其内部组成并非一成不变，亦随着技术经济发展和监管需要而调整。例如，为应对三网融合的要求，FCC将内设的公共电信的监管机构与有线电视的监管机构合并，统一设立了一个“竞争监管局”，融合后的新机构将电信、广播电视和互联网统一纳入监管范围，统一政策，统一监管。但FCC更显著的变化体现在其监管定位和监管政策方面。我们根据FCC对一些具有深远影响事件中的处理中的态度和方式、处理结果等将美国电信监管体制分为如下三个阶段：

第一阶段：政府严格管制阶段。1984年AT&T解体之前，美国电信市场结构基本维持相对稳定的状态，由BELL系统与独立电话公司两大阵营组成，分别进行地区性垄断的市场结构。30年代，美国爆发了一场严重的经济危机，70年代，正在上升的美国经济又遭到石油危机的影响。经济危机导致人们对自由竞争政策失去信心，产生了新经济政策，这一阶段，FCC对运营商的新进入者进行了严格的门槛限制，政府管制成为替代竞争并使经济有效运行的一种手段。

第二阶段：政府逐渐放松管制，市场竞争调控产业发展。AT&T解体后，美国电信产业结构发生了巨大的变化。截止90年代早期，变化主要集中在长途市场。AT&T解体后，在电信引进竞争之后，FCC通过采取不对称管制政策、建立接续费制度、逐步放松市场进入和资费管制，主导了电信市场竞争的发展。到1995年，FCC逐步取消了对主导性电信公司的限制，使长途电信市场的管制环境更加开放，随后，FCC逐步取消了对长途电信公司的价格管制，长途电信市场向完全竞争的环境过渡。FCC在1996年对《电信法》做了重大修改，目的是为了减少市话、长话、有线电视、移动电话、广播电视和有线服务提供商之间的人为差别，加速各种市话之间的相互竞争和渗透。在这一阶段，FCC管制重点是创造公平竞争的环境，并采取了逐步放松管制的政策，充分发挥市场机制的作用。

第三阶段：政府对维护竞争的监管目标进行重大调整。2006年，FCC投票一致通过美国电话电报公司AT&T对南方贝尔公司的收购议案。合并成功后，美国电信市场初步形成AT&T绝对主导下的寡头竞争格局。美国一直鼓励自由开放的市场竞争体制，而这次合并从市场结构上显然违背了这一原则。主要原因在于美国电信管理部门对竞争的监管目标已经调整。传统的电信公司不再只是彼此竞争，而是直接同有线电视运营商竞争，如2006年底，美国FCC通过了一项对电信公司提供视频业务非常有利的新规则，新的特许规则禁止本地政府对视频新进入者采取比传统有线电视公司更严格的要求；其次，美国电信公司不只是在国内竞争，而是在全球范围内进行竞争。
 
　　美国电信监管体制现状

1.电信监管机构的内部组成和管理职能

美国电信监管机构由国家层面的FCC和州层面的公用事业委员会构成，FCC主管国际和洲际业务，公用事业委员会主管州内电信业务。美国FCC是按照1934年《电信法》成立的，州公用事业委员会也是根据各州的法律设立的。FCC的最高领导由五个委员组成，这些委员由总统指派，正常情况下任期为五年。现行委员会根据职能进行分工，共有7个职能部门和10个办公室（详见图1）。FCC监管内容包括公共电信、专用电信、广播电视、无线频率。在经济性监管方面的主要职能有，资费价格监管、许可证发放、互连互通、企业财务、会计行为管制；社会性监管方面的主要职能有公共安全、国家安全、应急通信及其预案管理、抗灾通信管理，消费者保护，普遍服务；技术性监管方面主要有频率资源的分配、号码资源的管理、标准制定、设备认证。

图1　美国电信监管机构内部组成

2.立法、司法和行政机构对电信监管的影响

美国国会作为立法机构，可以通过立法权的行使来影响电信立法，也可以通过预算、人事任免、社会舆论等非正式渠道影响电信管制；州议会作为州层次的立法机构对电信法律制定有重大影响。

法院调解公司间、管制者间的矛盾和冲突。作为一般原则，管制机构所有规定都要受到法院的司法监督。通过这样的监督，法院在产业管制中发挥着非常重要的作用，它们不仅调和公司间的矛盾，而且调解不同管制者之间的司法冲突。例如，州管制机构可以就FCC的规定向联邦法院提出申诉。对管制机构有关政策不满时向联邦申诉法院提起上诉，已经成为一种标准程序。

在美国的行政机构中有两个部门涉及电信政策的制定，它们是司法部反托拉斯局和商业部国家电信与信息管理局。司法部反托拉斯局美国司法部对产业政策或产业结构具有影响力的依据是反托拉斯法。美国历史上，司法部对AT&T有过一次反托拉斯诉讼威胁和二次实质性的反托拉斯诉讼，每次的结果都对美国的电信产业产生了深刻的影响。

3.社会性机构协助管理电信业

在美国，行业协会对电信监管的协助作用也不可小觎。主要的行业协会是全美公用事业监管委员协会（NARUC），它是一个由各州公用事业监管委员会委员组成的机构。其业务范围涉及公共安全、公用管道、供水等公用事业，同时也包括电信事务。他们没有专门的研究资源用于电信政策的研究，但是，当某个电信政策问题成为争论的焦点时，他们将进行独立的调查取证活动，并提出自己的意见，供FCC决策参考。

美国信息产业机构（United States Information Technology Office,简称USITO）为独立的非盈利机构，由美国电子协会、美国通信工业协会、美国软件与信息协会三家美国最主要的信息技术产业协会，于1994年在美国华盛顿联合组建。之后，美国半导体协会（SIA）与技术首席执行官委员会（TCC）分别于1998年1月1日与2002年1月1日加盟USITO。负责向美国政府、国会、FCC等反映情况，提出政策建议，提供行业发展方向咨询和行业标准。

美国全国有线电视电信协会（The National Cable and Telecommunications Association）成立于1952年，一直是美国有线电视产业主要的传统协会，后美国有线电视行业开办了电信业务，所以它已改为现在的名称。它的主要使命是联合其会员，在全国形成影响有线电视和电信产业的独有和统一的强大声势。

美国监管体制主要特点

1.属于典型的完全融合性监管机构。所谓完全融合性监管机构是指对广电和电信进行统一监管。现行FCC监管内容包括公共电信、专用电信、广播电视及无线频率。电信业由有线竞争局和执行局具体监管，广播电视业由媒体局监管。它们之间的协调机构是通信业务机会办公室。利用有线电视网络、卫星、广播电视网络传输影视节目都属于媒体局的管辖范围。而利用互联网络传输影视节目则需要对其进行业务界定——是有线电视服务还是信息服务，如属于有线电视服务，仍属媒体局监管范围，而属于信息服务，则属FCC放松监管的范畴。FCC从成立伊始就对电信和广电进行融合性监管，这一方面在于美国电信和广电业务的发展相对成熟；另一方面在于美国设立FCC的一个重要目的就是要改变通信产业存在政出多门、相互分割的状况。这种融合性监管制度能够更加有效地促进三网业务的发展。

2.属于独立性、集权性较强的监管机构。FCC的集权型和独立性主要表现在以下几个方面：（1）FCC不是美国政府的组成部门，对国会负责；（2）兼有立法、司法和行政执行职能，可以制定规章，仲裁争议，执行各项法规；（3）FCC的运行经费主要由国会提供，部分经费来源于频率拍卖、许可证收费，与任何被监管的公司不存在财务上的联系。保证FCC具有充分的独立性和集权性，最主要的原因就在于19世纪后半期，美国的自由主义经济思想受到经济危机的挑战，不得不成立一些政府机构来加强对经济的干预，但是早期成立的政府机构对经济干预的效果仍然不够理想，20世纪30年代恰逢美国和西方世界空前的经济危机，为了进一步加强对经济的调节能力，政府机构必须保持较强的独立性和集权性。

3.实行联邦和州两层次分工并行监管。FCC负责监管州际和国际业务，州公益事业委员会（PUC）处理州内电信业务，共同监管美国的电信业；FCC与PUC不是垂直管理关系，FCC不是PUC上级领导机关，当两者在某些职能分工存在交叉时，联合工作委员会（Joint Boards）从中进行协调，但基本上遵循“联邦优先”的原则。之所以采取这种监管方式，主要原因在于美国的政治体制属于联邦制，国家政府和州政府在很多事物的管理上都是分工并行。尽管在某些职能上存在交叉和分歧，但总体上来看，这种分工并行的管理方式与美国的政治体制是相适应的。

4.经费和人力资源保障有力。FCC的运行经费主要由国会拨款解决，FCC每年向国会递交预算报告，国会审查并进行必要的调整，然后正式向FCC下达预算，FCC则根据预算规模决定雇佣职员人数、固定资产投资规模和活动计划等。90年代以来，FCC的预算额有较大幅度增长，2000年是1990年的2倍；2003年比2000年增长32.38%。在预算额持续增加和职员数量不断下降的情况下，FCC的人均预算额呈快速增长趋势。FCC的有效监管与其能够获取充足的经费和人才保障是密不可分的。