我国电信普遍服务仍然处于普遍接入阶段

电信普遍服务是各国电信管制机构强制实施的一项电信管制政策，旨在促进并维持社会公众能够获取经济上可以承受的电信服务。目前，人们所熟知的普遍服务定义是由世界经济合作与发展组织（OECD）所给出的，即“任何人，在任何地点都能够以负担得起的价格得到电信服务，而且服务质量和资费标准一视同仁。”许多国家根据各国国情，在电信法中对普遍服务进行了具体界定。虽然各国普遍服务的表述不尽相同，但大都遵循了普遍性、可接入性、可购性等基本原则。

从经济学角度看，实施电信普遍服务主要是基于经济效益和社会公共福利两方面的原因。受电信网梅特卡夫定律的作用，新入网用户在获得电信服务时，还为在网用户扩大了通话机会，但新入网用户并没有从在网用户处获得任何补贴，因此，产生了用户接入的网络外部性，进而导致接入市场存在失灵现象。在电信业务发展初期，由于用户规模有限，普遍服务政策的一个重要目的就是提高接入水平，恢复配置效率。尽管电信技术的进步、更为具体的补贴目标等又可能降低普遍服务规模，但网络外部性意味着相应的补贴资金需求将永远存在。

实施普遍服务的另一个重要目的是实现收入再分配。电信普遍服务作为收入再分配的手段，具有以下几个重要特征：

第一，通过扭曲相对价格取得补贴资金。作为一种补贴政策，普遍服务的资金是通过对低成本地区或高收入群体收取较高的资费（比如统一定价）得到的，不同于通过财政税收手段得到补贴资金。

第二，在产业内实现预算平衡。如通过扭曲相对价格实现收入再分配，比如低成本地区用户交叉补贴高成本地区用户。

第三，电信普遍服务是以提供实物的形式，而且是通过提供电信服务来改善收入分配，而不是通过提供现金的方式。

由于各国网络和服务处于不同的发展阶段，普遍服务政策重点和发展优先也有所区别。对大多数发展中国家来说，个人或者家庭的电话普及在经济上和技术上都还不现实。普遍接入是其当前发展阶段下的关注重点，一是解决供给问题，通过政策措施鼓励企业扩展网络、改善接入；二是制定更为实际的过渡性目标：从服务个人转向服务大众，从家庭接入转向社区接入。

在我国，东中西地区发展不平衡与城乡发展不均衡同时存在，导致东中西部都需要进一步扩大用户接入范围，同时即使在东部经济发达地区，仍存在着收入差距不平衡的问题，导致低收入群体难以以能够承担得起的价格享受电信服务。截止到2006年年末，全国城市固定电话普及率约41.7部/百人，而农村固定电话普及率约16部/百人；东部地区的固定电话和移动电话普及率分别达到40.2部/百人和52.8部/百人，普及水平高出中西部约一倍。如果进一步细分，在各地区内同样存在发展的差异，西部农村的固定电话普及率还不到10部/百人。考虑到我国用户普及率尚较低的现实，在制定现阶段的普遍服务政策时，目前应该将重点放在提高用户接入水平上，同时适当考虑收入再分配功能。

我国实施普遍服务的历程及“村通工程”现状

从历史上看，长期以来我国电信部门中并不存在普遍服务的概念。在邮电部政企合一时期，政府（原中国邮电总局）承担了普遍服务义务和职责。在投入资金上，主要依靠电话初装费、附加费的社会性补贴，以及长途业务的交叉性补贴。有数据显示，从1992年到1999年，每年用于新建网络和网络维护的资金约为1000亿元和500亿元，其中属于普遍服务范围的交叉补贴资金达到了50亿元和30亿元。在巨大的投入下，行政村通电话的比例每年提高10%左右。同时，地方政府也积极参与到农村通信的建设中来，对20世纪90年代农村通信的发展起到了巨大的推动作用。1998年之后，随着寻呼、移动等高增长、高利润业务的剥离，开始实行专业化运营，中国电信承担了普遍服务的义务。南北分拆后，由中国电信和中国网通两家继续承担普遍服务义务。

随着电信竞争越来越激烈，电信企业在公司化运作之后，以经济效益为中心，在投资上更加注重投入产出比。边远农村地区往往山高路陡，地形复杂，建网和维护成本都非常高。电话用户绝大部分都是低端用户，电信消费能力低下，投资回报期长。同时，国家取消“两费”和长话领域引入竞争，内部交叉补贴难以继续。例如，在1999年前，行政村通电话的比例每年都有10个百分点的提高，1999年之后电信企业开始逐步放慢在普遍服务上的投资，普遍服务进程明显放慢，每年增长不到5个百分点。

2004年以来，信息产业部全面启动“村村通电话工程”（简称“村通工程”），在全国范围发展农村通信，推动农村通信普遍服务。从2004年1月，信息产业部按照“分片包干”原则，组织6家基础电信运营商承担普遍服务义务，具体负责实施。村通工程第一阶段任务是2005年底前实现“邮电十五规划”中“全国95%以上行政村通上电话”的目标；第二阶段任务是继续实施行政村通电话项目，增加农村电话普及率并将村通工程向自然村延伸，构建农村信息服务平台和开发应用农村适用信息资源，“十一五”末基本实现全国“村村通电话，乡乡能上网”。截止到2006年底，全国行政村通电话比重达到98.9%，目前全国已经有24个省、自治区、直辖市实现所有行政村通电话，其他7个省份除西藏外村通率均超过93%。从几年来的实践看，在普遍服务基金出台之前，“村通工程”是一个推动农村通信发展的有效实施方案。

但是，在竞争环境下，仍然需要建立一种能够产生正向激励的普遍服务长效机制，已经成为业界的共识。但采用什么方式进行补偿、项目如何分配，目前我国尚未出台具体的实施办法。因此，为了进一步提高普遍服务水平，需要尽快出台合理的补偿实施方案。
 
　　普遍服务长效机制的关键在于建立合理的补偿方案

补偿方案是实施普遍服务的关键环节。从根本上讲，无论选择什么样的普遍服务政策，其实质都是某些利益主体对另外一些利益主体的补偿，目的就是要使那些高成本地区的企业得到补偿后，能够继续提供服务和发展，而那些低收入的用户得到补偿后可以享用电信服务。因此，实现电信普遍服务需要建立起配套、合理的补偿机制。

影响补偿方案的关键要素一是补偿需求（即哪些对象需要补偿、采用什么方式进行补偿等），二是补偿标准（包括需要补偿的成本范围、以什么基准进行补偿等）。

1.我国普遍服务的补偿对象

电信普遍服务的实施是个分阶段、分步骤的过程，它在社会和电信发展的不同阶段有不同的内涵和发展目标。比较各国普遍服务实施情况，普遍服务补偿对象一般包括：高成本地区、低收入用户、非盈利公用电话、提供互联网接入等。

我国电信普遍服务目标的确定，主要需要考虑的因素是我国的综合国力水平、电信普及程度、信息和通信技术发展水平、促进社会福利及公共利益和安全以及加速信息化等。从我国城乡、地区的电信发展差异分析，我国处于第二阶段（网络覆盖阶段）向第三阶段（扩大市场阶段）过渡的时期。在我国部分发达地区已经基本实现了家庭电话普及的目标，而一些中西部和农村地区还没有完成基本的通信接入。普遍服务成本与地理地貌密切相关，目前未通电话地区的特征一是自然环境恶劣，二是人口密度低，难以形成规模效应，从而造成电信网络的建设和维护成本较高。

根据我国的经济发展水平和自然条件，目前电信普遍服务补偿的重点对象应该是自然条件恶劣、山高路远等高成本地区的电信接入。高成本地区的界定，一方面可以尽可能的细分区域，按照距离接入点的距离、分布等地理要素进行认定划分，但前提是监管机构要建立相对完善的数据库作为支撑；另一方面在没有更好的地理细分条件下，可以采用国家的区域划分，例如平原县/丘陵县/山区县，牧区县/半牧区县、民族县、老区县、边境县等划分，作为粗略估算的依据。同时，为了兼顾公平，也可以考虑将非高成本但收入低的地区纳入补偿范围，例如国家或省级贫困县等。

2.我国普遍服务的补偿方式

只要经济可行，普遍服务补偿既可以采用收入补偿方式，也可以采用成本补偿方式在欧美等电话普及率较高的发达国家，网络接入已经基本解决，往往倾向于对低收入或特殊群体用户的资费补贴，或者直接给予电信券；从提高用户消费能力角度来提高接入水平。而低收入国家如果采用相同的方法，将无法产生足够的受益来补偿网络建设和运营所需的成本。

成本补偿机制是应用最广泛的补偿方式。在市场机制下，运营商没有动机为高成本或低收入用户群体提供基本电信服务，而政府出于均衡发展考虑，往往会要求电信运营商向这些地区或用户提供普遍服务。然而向这些地区提供普遍服务将存在亏损问题，就涉及到亏损区域的经济补偿问题，目前最为常用的补偿方式就是成本补偿。因此，在网络扩张阶段，补偿方式将主要侧重于成本补偿，待基本完成接入后，可转向侧重进行特定群体的收入补偿。普遍服务补偿成本主要包括两部分：一是建设网络所需的费用，二是运营业务和维护设备所需的费用。

成本补偿的核心思想是，如果运营商不提供普通服务，将不会发生成本和收入；如果运营商提供普遍服务，就会发生成本和收入。因此，运营商由于提供普遍服务所招致的净亏损额度等于普遍服务成本减去普遍服务收入。该机制的确立有利于破除垄断势力，保护公平竞争，使补偿机制更加公开透明。

3.普遍服务补偿成本的估算

为了确定是否需要为普遍服务提供补贴，以及需要多少补贴，就需要对提供普遍服务的成本进行核算。例如，欧盟委员会要求每个国家对普遍服务的净成本的大小及其对于市场竞争的影响进行评估。如果净成本对普遍服务提供商参与竞争带来负担的话，该国就需要成立普遍服务基金对提供商给予补贴。

无论是采用政府部门（或相应监管机构）测算、运营商自行测算报批还是委托中立第三方进行测算等方式，各国监管机构及电信运营商用来测算电信业务成本的方法主要包括会计成本方法和工程经济学模型两类。尽管两种模型在测算方法上存在一定的差异，但本质上都是基于净成本补偿的测算框架。但是，两者在应用条件存在差异，一是基于数据的可获得性；二是对经济效率影响不同。

由于历史成本补偿方法需要依赖运营商提供大量的帐目数据，且不利于运营商降低成本，因此，多数国家已逐步采用相对更为透明，同时对运营商信息依赖更少的工程经济学模型。在成本核算和确定补贴额方面，越来越多的国家倾向于采用以前瞻性成本为基础的模型，特别是如印度等一些发展中国家，尽管引入了拍卖机制最终确定补贴额，但也开始致力于相关成本模型的研究和开发。

最后，普遍服务是一个持续的过程，需要补贴的项目和对象应当按照普遍服务不同阶段的目标进行调整。同时，补偿成本也将随着技术和运营商效率的改进而变化。因此，监管部门需要建立普遍服务项目的动态跟踪机制，鼓励采用最经济的建设方式，同时尽量采取市场机制如拍卖来解决成本补偿问题。