根据国际经济合作与发展组织（OECD）名为“普遍服务和电信资费的改革”的报告，电信普遍服务定义为“任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受电信服务，而且服务质量和资费一视同仁”。换言之，电信普遍服务就是对任何人都要提供无地域、质量、资费歧视且能承担得起的电信服务。从电信普遍服务立法的主要内容上看，一般就电信普遍服务设定了如下主要制度：对普遍服务的界定，包括确定电信普遍服务种类和范围时应考虑的因素；明确提供普遍服务的义务由所有的运营商或主导运营商来共同承担，但有些国家和地区电信法律同时做出了例外性规定；选定承担普遍服务提供者的标准和方式；普遍服务的成本补偿和费用征收规定；基金管理机构的相关规定；对承担普遍服务义务的运营商的责任规定、信息提供、会计分类等。目前，中国许多农村仍未通电话，电话渗透率还很低，电信普遍服务的任务依旧沉重，而电信普遍服务立法的相对滞后成为最大的绊脚石。

　　中国电信普遍服务现状及法律法规对普遍服务的规定

　　1.中国电信普遍服务的现状

　　中国是一个地域广阔、人口众多的发展中国家，地形多样，人口的地域分布既有集中又有分散，且各地区间的经济和社会发展差距很大。实施普遍服务难度大，成本高，收益小，许多企业不愿主动开展普遍服务，《中华人民共和国电信条例》（简称《电信条例》）也未对普遍服务做出明确的任务。现阶段，在中国尚未健全普遍服务基金的情况下，信息产业部组织中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫通、中国铁通，在全国范围展开了发展农村通信、推动农村通信普遍服务的第一步——“村村通电话工程”（简称“村通”工程）。依照《电信条例》的相关规定和电信行业十五规划信息产业部决定，“村通”工程从2004年1月启动，按照“分片包干”原则由六家运营商具体负责实施，总体任务是2005年底前实现“邮电十五规划”中“全国95%以上行政村通上电话”的目标。而作为补偿机制的一部分，普遍服务基金的管理办法及《实施细则》，已初步制订，作为基金的来源之一，即电信网码号资源占用费，已经从2005年4月1日起开始征收。

　　目前电信普遍服务的目标是实现所有行政村通电话，但长远目标是，到2020年基本实现“家家通”，即让城市低收入家庭、落后地区和广大农村家庭也能以普遍能接受的价格享受到相同质量的最基本的电信服务。可以看出普遍服务虽已迈出了划时代的一步，但还不尽如人意，东西部差距，城乡差距仍然严重（如表一所示），自2003年6月至2005年6月，连续两年固定电话在农村的增速不及城市的一半，截至2006年3月，中国城市固定电话数约为农村水平的2.15倍，西部农村电话普及率更低。



（数据来源：信息产业部 2006年3月通信行业统计月报）

　　2.中国相关法律法规对普遍服务的规定

　　《电信条例》中涉及普遍服务内容的只有一条，即，第44条规定：电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。国务院信息产业主管部门可以采取指定的或者招标的方式确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义务。电信普遍服务成本补偿管理办法，由国务院信息产业主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门制定，报国务院批准后公布施行。

　　《电信法》草案中，关于电信普遍服务有专门的一章，主要由经营者业务、电信普遍服务的定义、提供原则、确定原则、电信普遍服务提供者的确定、补偿原则、成本报告审查、规划和监管等部分组成。

　　电信业务经营者有提供电信普遍服务的业务。电信普遍服务，是指保证居住在中国境内的全体公民，都能够以普遍可以接受的价格，获得语音或其他最基本的电信业务。电信普遍服务应当以公平、合理和公正的方式提供，以普遍服务方式提供的电信业务质量应当不低于电信监管机构规定的电信业务标准。电信监管机构有权以相应的规定来调整普遍服务的电信业务种类和范围，但调整时应考虑电信普及程度、信息和通信技术水平、促进社会福利、保障公共利益和安全以及加速信息化等因素。电信监管机构可规定采用招标或指定等方式电信普遍服务提供者。在多个电信业务经营者提出提供普遍服务申请时，电信监管机构应按照国家有关法律法规的要求进行招标，并确定中标人。在没有电信业务经营者提出申请或只有一家电信业务经营者提出申请的情况下，电信监管机构应根据实施能力和经济性原则，指定电信普遍服务提供者。电信普遍服务提供者应及时有效地提供电信业务。

　　电信普遍服务实行电信普遍服务基金为核心的补偿机制。电信普遍服务基金，由国家财政部会同电信监管机构、国家价格主管部门建立。电信监管机构遵循公平性原则和经济性原则，并考虑鼓励竞争和投资的要求，对电信普遍服务基金进行合理使用分配，给予电信普遍服务提供者适当的补偿。电信普遍服务提供者负责编制本企业的普遍服务成本报告，并报送电信监管机构审查确定。电信监管机构根据国民经济和电信行业的实际发展情况，确定电信普遍服务的发展规划和阶段目标，并对电信普遍服务实施情况进行监督管理。

　　中国普遍服务存在问题的主要原因分析

　　电信普遍服务主要涉及到的就是农话问题，而农话的建设和经营对于电信运营公司是既有功劳又有失误的：功劳是得到了政府的一定支持和嘉奖，取得了一定的成效；失误是过去不计成本的杆线进村，占用了大量的资金却没有取得相应的回报，从而使得现在负债累累，究其原因主要有：

　　一是农村和落后地区的经济状况和地理环境。中国工程院副院长邬贺铨说，据测算，采用架杆拉线办法，中国农村安装一部固定电话的平均成本为城市的十倍以上，老少边穷地区的成本就更高。而农村地区的用户通信消费水平较低，通信建设的投资回收期长，甚至可能经营亏损。如果单纯从市场效益考虑，电信运营商发展农村电话是很不利的。

　　二是资金欠缺，企业缺乏开展普遍服务的动力。信息产业部科技司副司长张新生认为，中国电信企业由原有的一家，拆分、新增为现在的六家，使得普遍服务义务没有明确的承担者。另外，激烈的市场竞争使电信业不再是原有的高利润行业，各电信运营商不得不将有限的资金用于高利润、高增长趋势的地区和业务，对于普遍服务的投入能力就客观上减少了。

　　三是制度上不健全，缺乏有效机制和补偿措施。《电信条例》中涉及到普遍服务部分只有一条，没有形成事实上的规范作用，新的《电信法》还未出台，电信普遍服务才刚刚起步，没有形成有效的机制和相应的补偿措施，普遍服务的监管机构也未成立，导致普遍服务开展不力。

　　英国《通信法》中关于普遍服务的内容

　　1.英国新的规制体制下的普遍服务条款

　　电信普遍服务的概念最早是出现在20世纪90年代初的欧洲。在新的通信规制体制下，普遍服务包括在五个具体的法令中，必须对所有的相关供应商强制实行，而普遍服务的规定更多的是与设备的接入直接相关，这些只要求少数供应商强制执行。电信管理局（简称OFTEL）对于关键性要求做出总结，包括了如下义务：

　　1．与公共电话网络相连接，能够支持语音电话、传真及数据传输并且数据传输速度足以满足实用互联网接入；

　　2．完整的电话号码薄及完整的电话号码查询装置；

　　3．提供公共付费电话，包括能够免费拨打急救电话的服务；

　　4．提供正常资费以外的资费选择及建议，以确保低收入用户能够使用公共电话服务；

　　5．为用户提供管理和控制支出的设备和服务，避免未获保证的服务中断；

　　6．制定具体措施来保护残疾人用户的利益，以确保这类终端用户能以承受得起的价格接入其他用户所享受的公共电话服务。

　　接入固话网络；支持语音电话及低速数据及传真传输；低成本下的更多限制性的服务选择；以及在承受得起的价格在英国范围内进行合理的地区公共电话亭接入，所有的消费者均可免费接入999/112服务，收到详细账单，能够选择电话阻碍，以及接通话务员及电话号码薄信息。所有的用户均可选择呼出电话阻碍（OCB）业务，以及再付费计划，作为业务中断及未付款的选择之一。

　　英国普遍服务成本、收益及基金的制定

　　1995年，通信管理局（简称OFCOM）公布“有效竞争：行动框架”的声明。伴随而来的是以“英国普遍服务成本、收益及基金”的咨询研究。

　　普遍服务《规范》（简称《规范》）规定提供普遍服务义务的成本由运营商来分摊；国家监管机关认为，第三条到第十条设定的提供普遍服务将给被指定来提供普遍服务的运营商，增加不公平的负担，他们应当计算出提供该服务的净成本。下一次英国对于达到普遍服务要求的成本评价计划在2004年。通过引入规定为英国电信（简称BT）补偿其提供普遍服务的成本，设定了一个补偿成本的先例。

　　显然，在竞争市场来要求任何一家运营商以低于成本来提供服务都是不受欢迎的，哪怕它是处在主导位置。《规范》的目的是要求所有的运营商对于专门包括提供普遍服务成本的基金作贡献。OFCOM多年的研究认为BT从提供普遍服务中获利。这主要是基于以下几个考虑因素：生命周期——在用户非经济时期提供服务，当该用户经济时，BT可以更有机会保留用户；普遍存在——在地区间转移的用户知道BT是潜在的供应商，但是未必会了解BT的竞争对手；品牌形象——通过服务非经济型用户、地区及付费电话，提高BT的品牌形象；付费电话——BT的付费电话为BT提供了广告机会。

　　英国《通信法》普遍服务部分给我们的启示

　　在电信全球化、私有化浪潮兴起之后，普遍服务已从电信监管部门的一项日常化职能转变为一项重要的国策。为消除城乡之间的“数字鸿沟”，为适应引入市场竞争后的游戏规则，许多国家重新审视普遍服务的目标和手段，发布建立新的普遍服务法律条文。在中国，建立普遍服务基金的设想已经得到广泛认可。目前的主要任务是，进一步建立健全普遍服务的法律法规，尽快出台科学、公平的有关普遍服务的具体措施，实行电信普遍服务的有效机制，建立起合理的普遍服务补偿机制（有可能来源于普遍服务基金、某种税收、高回报业务的盈余、拨贷款或资助、许可证和资源的拍卖等），成立专门的监督管理机构。《电信法》草案中提出的“电信普遍服务实行以电信普遍服务基金为核心的补偿机制。而电信普遍服务基金由国家财政部门会同国家电信监管机构、国家价格主管部门建立。国家电信监管机构遵循公平性原则和经济性原则，并考虑鼓励竞争和投资的要求，对电信普遍服务基金进行合理使用分配，给予电信普遍服务提供者适当的补偿。”便是法律对普遍服务的有力保障。普遍服务不是负担，是电信企业一个新的利润增长点。